Presupuestos contra la innovación

Double Bind de Juan Muñoz

Los presupuestos son un instrumento contable que garantiza que los gastos se ajusten a los ingresos. Se trata de una herramienta universal, útil, pero limitada, y por eso la mayoría de empresas la complementan con otros métodos de análisis económico-financiero más refinados. En la función pública, incomprensiblemente, la contabilidad presupuestaria ocupa una posición hegemónica, como si no le importara que el sentido de sus partidas esté genuinamente alejado de la realidad de los gastos que pretenden controlar. Por ejemplo, el capítulo 1, el de personal, consolida plantillas, al margen de su rendimiento, el capítulo 2 hace el seguimiento de los gastos en bienes y servicios sin tener en cuenta su funcionalidad y, por otro lado, las inversiones vienen marcadas por estrategias políticas que demasiado a menudo no encajan con las necesidades locales.

El paraíso de los presupuestos deslizantes

Los interventores, como guardianes de las esencias, mantienen el control férreo de los presupuestos, a pesar de los indicios evidentes de la desconexión que tienen de la realidad, ya que la mayoría de instituciones públicas se han instalado en un mundo que lo podríamos calificar como el de la ficción deslizante.

Para entender lo que quiero decir, basta con dar un vistazo a las cifras que el Instituto Catalán de la Salud (ICS) ha colgado en su web, las cuales muestran que en el año 2016 la institución cerró las cuentas con una cifra de 2.819 M€, mientras que, al año siguiente, en 2017, presupuestó 2.634 M€ (185 M€ por debajo del cierre real). No hace falta ser un lince para darse cuenta de que, en un entorno deslizante, el control presupuestario debe estar lejos de controlar nada, aunque, eso sí, al final las cuentas cuadran, como exige la ley, siempre que se mire hacia a otro lado cuando se lanza el déficit del año al contenedor de la deuda pública.

Los gestores públicos y las trampas presupuestarias

El paraíso de los presupuestos deslizantes se ha extendido por la geografía de la sanidad pública española, como lo hace la nada en la historia interminable. Cabe decir, pues, que la capacidad que tienen los gestores para empujar innovaciones es nula, ya que cualquier eficiencia que se les ocurra, en vez de ir a los ahorros, irá a reducir el déficit. Para explicarlo mejor, me he inspirado, esta vez, en los presupuestos de varios servicios autonómicos de salud, a partir de los cuales he diseñado un escenario presupuestario para un hospital público "imaginario". Imaginemos que el gerente del centro, en octubre de 2018 presenta un presupuesto de 400 M€ y, con esta cifra ya aprobada, el hospital comienza a trabajar el primero de enero de 2019. Ahora bien, cuando llega el mes de marzo, desde servicios centrales le avisan de que el cierre real de los gastos de 2018 fue de 450 M€. O sea que, en plena primavera, el equipo de dirección sabe que el presupuesto con el que trabajan es un 12,5% inferior al que gastaron el año anterior. ¿Qué pasará en octubre de 2019? Pues que se preparará un presupuesto para 2020 de 420 M€, un 5% superior al presupuesto del año anterior, pero netamente por debajo de la realidad.

La ilusión de los contratos

Una buena parte de la provisión de servicios públicos, incluso los de gestión directa, se hace bajo un régimen de contratos, en el que el financiador regula los servicios que se deben prestar, tanto su cantidad como su calidad, y por ello se emplean todo tipo de tecnicismos que no hacen más que aumentar burocracias estériles, dado que, al final, lo que cuenta de verdad es que los proveedores saben que cuentan con una "cifra global" que actúa como techo de gasto, lo que, de hecho, convierte el régimen contractual en presupuestario. ¿Y el efecto deslizante? Los proveedores contratados tampoco escapan de él, dado que no es hasta el otoño, y a menudo a ejercicio vencido, cuando reciben la notificación de la "cifra global", cuestión que hace que los gestores viven todo el año con el miedo de un mal cierre de las cuentas.

Sin márgenes para la innovación

Dadas las circunstancias, un ejercicio tras otro, los gestores públicos van a trabajar cada día con la presión de la reducción de los gastos, mientras que las innovaciones, por inspiradoras que sean, son siempre sospechosas de empeorar el seguimiento presupuestario. Esta mirada a corto plazo deja las instituciones sanitarias en manos de controles, no sólo ineficientes en sí mismos, sino que lastran un sistema sanitario estructuralmente incapaz de adaptarse a las necesidades reales de la sociedad actual.

Por poner algunos ejemplos: la incorporación de la experiencia de los pacientes, las reformas de la atención primaria, la integración de servicios sanitarios y sociales, la mejora de la seguridad de los pacientes, el incentivo a las prácticas clínicas de valor o la incorporación de la inteligencia artificial, son algunos de los retos impensables de abordar en el paraíso de los presupuestos deslizantes.

Jordi Varela

Editor